версия для печати

Система государственной регистрации юридических лиц в России

Институт легитимации юридических лиц является сегодня традиционным институтом правовой системы любого государства. Создание, реорганизация, ликвидация, иное изменение статуса организаций имеют значение не только для самих учредителей (участников) такой организации, но во многом значимы и для иных субъектов: контрагентов, иных заинтересованных лиц, общества и государства в целом. Все это предопределило государственное вмешательство в эти процедуры путем применения такого метода административно-правового управления, как государственная регистрация.

В соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее — Закон о регистрации) под государственной регистрацией понимается «акт уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемый посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц… иных сведений о юридических лицах… в соответствии с настоящим Федеральным законом».Закон регулирует отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией юридических лиц при их создании, реорганизации и ликвидации, при внесении изменений в их учредительные документы, а также в связи с ведением Единого государственного реестра юридических лиц.
Законодательство РФ о государственной регистрации состоит из Гражданского кодекса РФ, Закона о регистрации и издаваемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Анализируя эти нормативные акты, нельзя не заметить выделение на их основе двух порядков (режимов) регистрации юридических лиц: общего (предусмотренного Законом о регистрации и распространяющегося, как правило, на коммерческие юридические лица, за исключением кредитных организаций) и специального (регулируемого нормами иных федеральных законов и характерного прежде всего для кредитных и большинства некоммерческих организаций).
Правовой основой этого является ст. 10 Закона о регистрации, в соответствии с которой «федеральными законами может устанавливаться специальный порядок государственной регистрации отдельных видов юридических лиц».
Необходимость такой нормы обусловлена главным образом особенностями статуса отдельных видов юридических лиц, отнесенных к разным порядкам регистрации. Если юридические лица, регистрируемые в общем порядке, представляют собой главным образом обычные организации, создаваемые для извлечения прибыли, то юридические лица, регистрируемые в специальном порядке, создаются прежде всего и как правило для общественно и государственно важных целей.
Иными словами, основное предназначение данной нормы Закона сведено к установлению различных пределов реализации контрольной функции на стадии легитимации отдельных видов юридических лиц.
Это связано также и с тем, что действующий сегодня общий порядок регистрации, предусмотренный нормами Закона о регистрации, отличается своей либеральностью и упрощением регистрационной процедуры. Так, из порядка государственной регистрации с 1 июля 2002 г. (даты вступления в силу Закона о регистрации) исключена такая стадия, как содержательная правовая экспертиза представленных от имени заявителя документов. Иными словами, должностные лица регистрирующих органов утратили право проверки представленных документов на их истинность и соответствие законодательству.
Специальный порядок главным образом проявляется в закреплении особого органа, принимающего решение о регистрации таких юридических лиц (в отличие от общего порядка, при котором решение о регистрации принимается органами Федеральной налоговой службы), перечня документов, необходимых для регистрации, проведении правовой экспертизы таких документов, наличии более широкого списка оснований для отказа в регистрации.
Исходя из этого концепции легитимации юридических лиц в общем и специальном порядках совершенно различны, если не сказать диаметрально противоположны: если для общего порядка характерны такие черты, как либеральность, упрощенчество, отсутствие реального контроля, то специальный порядок, напротив, основывается на достаточной жесткости, усилении именно контрольного начала.
Вместе с тем объективный критерий дифференциации юридических лиц по признаку порядка их легитимации (а по сути по степени подконтрольности) отсутствует. Законодатель волен самостоятельно определить любую группу юридических лиц, на которую будут распространяться более жесткие требования легитимации. Безусловно, что в данном случае появляются все основания для явно политических решений.
Так, широкую дискуссию вызвали в обществе дополнения в законодательство о некоммерческих организациях, устанавливающих такие специальные правила регистрации. Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, предполагавшему такие дополнения, разработка нового Закона вызвана «необходимостью комплексной корректировки подходов к правовому регулированию порядка государственной регистрации некоммерческих организаций (за исключением организаций, учредителями которых являются органы государственной власти и органы местного самоуправления) в связи с отсутствием в законодательстве о некоммерческих организациях механизма контроля за их деятельностью». Единый механизм государственной регистрации некоммерческих организаций направлен в конечном итоге на «обеспечение стабильности гражданского общества и равенства всех субъектов права, действующих для достижения общественно полезных целей и благ». Основной причиной необходимости контроля за такими организациями является, во-первых, большое количество неучтенных некоммерческих организаций, многие из которых — мертворожденные и на практике не функционируют, и, во-вторых, участившиеся в последнее время факты их финансирования из иностранных источников, а также на средства террористических организаций.
В этой связи интересны следующие данные, приведенные в средствах массовой информации: доля членских взносов, спонсорских пожертвований и других безвозмездных поступлений из-за границы в финансировании некоммерческих организаций, работающих в области здравоохранения, физической культуры и социального обеспечения, составляет примерно 0,72%; некоммерческих организаций, работающих в области культуры и образования, — 22,28%; некоммерческих организаций, работающих в сфере общественной деятельность, — 5,3%; религиозных организаций — 25,91%. Общая доля финансирования некоммерческих организаций из иностранных источников составляет 10,7%. При этом, комментируя этот законопроект, президент Института национального проекта «Общественный договор» А. Аузан отмечал, что «львиная доля всех предусмотренных законопроектом возможностей по регулированию деятельности некоммерческих организаций в нынешнем законодательстве есть… Разве суд не может лишить общественное объединение регистрации за противозаконную деятельность? Может!». Действительно, законопроект в своем первоначальном виде имел много одиозных положений, которые в последующем были смягчены. Самые резкие нарекания в первом варианте проекта вызвало положение об обязательном уведомлении органа государственной регистрации о создании общественного объединения без образования юридического лица и начале его деятельности. Юристы привели целый перечень законов и международных пактов, которые нарушает данная норма, включая Конституцию РФ и Всеобщую декларацию прав человека. Это положение законопроекта было подробно прокомментировано многими СМИ, которые оценили его как указание «больше трех не собираться». Ко второму чтению оно было отменено. Согласно принятой редакции законопроекта многочисленные группы по интересам и инициативные группы (которые, как отмечают эксперты, и составляют фундамент гражданского общества, реализуя один из основных принципов его существования — самоуправление) не должны информировать о своей деятельности орган, принимающий решение о регистрации.
Реагируя на происходившую в обществе дискуссию, Президент РФ обозначил тезис, в соответствии с которым «в законе следует предусмотреть положения, исключающие излишнее вмешательство со стороны уполномоченного органа в правомерную деятельность международных и иностранных организаций», что должно привести к сбалансированному решению и недопущению того, чтобы закон «нанес ущерб гражданскому обществу». Насколько действующее законодательство учло эти пожелания, остается только спорить.
Более обоснованны, на наш взгляд, специальные правила регистрации, введенные в отношении кредитных организаций. В силу особых функций, которые выполняет данный вид юридических лиц, направленных главным образом на аккумулирование денежного капитала граждан и юридических лиц, к их правовому статусу предъявляются специальные требования. Не является исключением и государственная регистрация, которая осуществляется в усложненном порядке.
Правда, и в отношении легитимации этих юридических лиц нельзя обойтись без критики. Закон о банках и банковской деятельности предусматривает специальные правила регистрации кредитных организаций в ст. 10, 12, 14-17. Однако вместо того, чтобы самостоятельно закреплять эти специальные правила, Закон о банковской деятельности довольно часто делегирует их закрепление нормативным актам Банка России, во исполнение чего приняты многочисленные Указания Банка России. Такое положение, на наш взгляд, не может быть признано соответствующим указанной ст. 10 Закона о регистрации, которая недвусмысленно указывает на регулирование специальных правил именно и только федеральным законом, что повышает их юридическую значимость (ибо предполагает возможность массового нарушения прав предпринимателей).
Не лишена идея специального регулирования государственной регистрации в отношении отдельных видов юридических лиц и других недостатков. В частности, в юридической литературе признана дискуссионной формулировка ст. 10 Закона о регистрации, указывающая на «отдельные виды юридических лиц», подлежащие регистрации в специальном порядке.
В представленном в Государственную Думу законопроекте ст. 10 выглядела иначе и конкретно предусматривала, в отношении каких юридических лиц должен быть введен специальный порядок регистрации. Такими юридическими лицами назывались: 1) органы государственной власти РФ, 2) органы государственной власти субъектов РФ, 3) органы местного самоуправления, 4) некоммерческие организации, действующие на основании общих положений об организациях данного вида, 5) политические партии, 6) общественные объединения, 7) религиозные организации. Действующее же законодательство отказалось от такой редакции, предпочтя употребление более абстрактной формулировки «видов юридического лица», четкое определение которой отсутствует. При этом законодатель, исходя из анализа гражданского законодательства, вообще не всегда ориентируется, где разновидности, где виды, где типы, где формы, а где организационно-правовые формы юридических лиц.
Так, в ГК РФ употребление категории «вид юридического лица» содержится, например, в п. 5 ст. 58, где определяется, что «при преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида (изменении организационно-правовой формы)» права и обязанности переходят в соответствии с передаточным актом. Непонятно, что имел в виду законодатель, употребив в процитированном положении сразу две категории (вид и организационно-правовая форма юридического лица): либо он их отождествил, либо конкретизировал понятие вида юридического лица его отдельным критерием — организационно-правовой формой.
Дополнительную неопределенность вносят ст. 68 ГК РФ («Хозяйственные товарищества и общества одного вида могут преобразовываться в хозяйственные товарищества и общества другого вида или в производственные кооперативы по решению общего собрания участников в порядке, установленном настоящим Кодексом») и п. 3 ст. 7 Федерального закона «Об акционерных обществах» («В случае, если число акционеров закрытого общества превысит установленный настоящим пунктом предел, указанное общество в течение одного года должно преобразоваться в открытое»). Законодатель употребил категорию «преобразование» к смене не организационно-правовых форм, а отдельных видов хозяйственных товариществ и обществ, запутав ситуацию окончательно.
Разъяснения по этому поводу даны в Постановлении Пленума ВАС РФ от 18.11.2003 № 19 «О некоторых вопросах применения Федерального закона «Об акционерных обществах»,[9] п. 23 которого следующим образом толкует законодательство: «При рассмотрении споров, связанных с преобразованием акционерного общества одного типа в акционерное общество другого типа, необходимо учитывать, что изменение типа общества не является реорганизацией юридического лица (его организационно-правовая форма не изменяется)…» Таким образом, судебная практика стоит на той позиции, что понятия «вид юридического лица» и «организационно-правовая форма юридического лица» не являются тождественными. Думается, что с этой точкой зрения вполне можно согласиться.
Если допустить, что понятия «отдельный вид юридического лица» и «отдельные организационные правовые формы юридического лица» не являются тождественными, следует признать, что превентивная идентификация отдельных видов юридических лиц, для которых может применяться специальный режим регистрации (будь он упрощенный или, наоборот, усложненный), практически невозможна.[10] В таком случае, если принят очередной специальный федеральный закон с нормами, содержащими правила регистрации, отличные от общих правил, — перед нами «по факту» еще один «отдельный вид юридического лица».
При этом, на наш взгляд, нельзя полностью согласиться с Ю.В. Алексеевым, утверждающим, что «отнесение юридического лица к тому или иному виду возможно только в пределах одной и той же организационно-правовой формы», исходя из чего «специальный порядок регистрации возможно установить в отношении отдельных видов государственных и иных учреждений, отдельных видов форм хозяйственных товариществ и обществ и т.п.».
Данная точка зрения, на наш взгляд, излишне сужает понятие вида юридического лица. Вид вообще как философская категория представляет собой отдельную часть, выделенную на основе предложенного классификационного критерия. Но критерии для классификации, в том числе и в отношении юридических лиц, могут быть различными, что подтверждается любым учебником гражданского права. Есть соответствующие подтверждения и в законодательстве. Так, в соответствии с действовавшим до октября 2006 г. п. 8 ст. 17 Закона РФ от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» закреплялось специальное правило, согласно которому в случае слияния или присоединения коммерческих организаций, суммарная балансовая стоимость активов которых по последнему балансу превышает 30 млн установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда, государственная регистрация таких юридических лиц должна проходить, помимо прочего, на основе предварительного согласия антимонопольного органа. Таким образом, критерием для выделения отдельных видов юридических лиц в данном случае берется, во-первых, цель деятельности реорганизуемых юридических лиц и, во-вторых, их балансовая стоимость активов.
Исходя из этого специальный порядок государственной регистрации юридических лиц может устанавливаться для обширного количества юридических лиц, выделяемых по различным критериям. Главное, чтобы такие правила не были предусмотрены для регистрации конкретного юридического лица, а были направлены на определенную группу юридических лиц, выделяемых по известному признаку.
Особого рассмотрения требует правовое регулирование государственной регистрации органов государственной власти и органов местного самоуправления в качестве юридических лиц. Представленный Правительством РФ законопроект о государственной регистрации юридических лиц содержал в себе условие, в соответствии с которым для этого вида организаций отдельным федеральным законом должен предусматриваться специальный порядок регистрации. Что же мы имеем сегодня? Формулировка ст. 10 Закона о регистрации формально не запрещает введение для этих видов юридических лиц своего специфического порядка регистрации, однако в настоящее время соответствующего федерального закона не существует, поэтому, как логично предполагают в юридической литературе, процедура приобретения государственным или муниципальным органом статуса юридического лица, а также последующее оформление изменения его статуса должна проходить в общем порядке, т. е. в порядке, предусмотренном Законом о регистрации.
Вместе с тем этот порядок совершенно не ориентирован на государственную регистрацию государственных и муниципальных органов, не учитывает их особый статус. В юридической литературе в связи с этим выделяются следующие проблемы. Во-первых, в законодательстве четко не определена организационно-правовая форма, в которой публично-властные органы осуществляют свою деятельность. Распространенным является мнение, что им наиболее подходит форма учреждения, однако прямого законодательного указания нет. А это затрудняет оформление государственного реестра, где сведения об организационно-правовой форме юридического лица являются одними из наиболее важных. Во-вторых, непонятно, кого понимать под учредителями государственных и муниципальных органов. Теоретически ими выступают Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. Вместе с тем ни одному нормативному правовому акту понятие «учредитель государственного и муниципального органа» не известно.
В-третьих, нет ясности с учредительными документами государственных и муниципальных органов, которые необходимо представить в регистрирующий орган. Со ссылкой на ст. 52 ГК РФ можно предположить, что единственным учредительным документом таких юридических лиц является положение. Но, как указывает и сама ст. 52 ГК РФ, в этом случае возможность функционирования на основании положения об организациях данного вида допускается только в случаях, предусмотренных законом, которого на сегодняшний день не существует. Да и вряд ли можно признать положение, определяющее правовой статус конкретного государственного или муниципального органа «положением об организациях данного вида», которое по определению должно распространяться на все виды данного юридического лица. Сомнительна и сама возможность представления в регистрирующий орган нотариально удостоверенной копии положения подлинника (т. е. официального нормативного правового акта), как того требует ст. 12 Закона о регистрации.
В-четвертых, лишь отчасти применимы к государственным и муниципальным органам правила ГК РФ о реорганизации и ликвидации юридических лиц, что создает определенные проблемы для их регистрации.
Таким образом, выявленные противоречия со всей очевидностью свидетельствуют о необходимости принятия специального закона (либо дополнения какого-либо из существующего закона соответствующими положениями), регулировавшего бы вопросы создания, реорганизации и ликвидации органов государственной и муниципальной власти, в том числе и правила их государственной регистрации. Ибо особый статус таких юридических лиц очевиден и вряд ли кем может быть поставлен под сомнение. Действительно, трудно представить ситуацию, когда Федеральная налоговая служба как регистрирующий орган будет осуществлять государственную регистрацию, например, самой себя как юридического лица. Вариантов изменения законодательства в исследовательской литературе предлагается достаточно много: начиная от внесения в ГК РФ дополнений, определяющих процедуру создания, реорганизации и ликвидации властно-публичных органов в качестве юридического лица, и заканчивая наделением государственных и муниципальных органов не статусом юридического лица, а «правами юридического лица».[ В последнем случае исследователи отмечают, что государственные и муниципальные органы «никак не могут быть юридическими лицами в строгом смысле этого понятия». Поэтому при определении статуса этих органов, по мнению авторов, было бы более правильным указывать, что они обладают правами юридического лица, а не являются юридическими лицами. Такая позиция основывается и на положениях действовавшего ранее ГПК РСФСР, ст. 31 которого разграничивала юридические лица, а также другие организации, «пользующиеся правами юридических лиц». Однако, как справедливо отмечает О.Ю. Усков, данные положения вошли в противоречие с ныне действующим ГК РФ, поскольку он не знает таких «квазисубъектов» отношений, на которые распространяется его действие.
На наш взгляд, нельзя полностью признать и другую точку зрения о необходимости изменения ГК РФ, предусмотрев в нем такой порядок образования и прекращения их деятельности, при котором данные органы будут создаваться, реорганизовываться и прекращать свою деятельность по решению компетентных государственных органов на основе общих положений об организациях данного вида. Думается, что принятия соответствующего федерального закона или хотя бы внесения соответствующих дополнений в какой-либо из существующих законов было бы достаточно.
В завершение следует отметить, что в процессуальном аспекте порядок государственной регистрации юридических лиц представляет собой совокупность следующих друг за другом законодательно определенных стадий, т. е. законодательно определенных процессуальных действий и процессуальных отношений, объединенных единой задачей, устанавливающих порядок движения дела. При этом стадии могут быть как обязательными, так и факультативными, зависящими от наличия или отсутствия конкретных обстоятельств (юридических фактов). Например, факультативной стадией является принятие должностными лицами решения об отказе в государственной регистрации юридического лица, которая наступает в случае наличия для этого предусмотренного законом основания.
Несколько сложнее представить унифицированную форму стадий для специального порядка регистрации, поскольку заранее по определению нельзя предугадать, какой именно специальный порядок будет предусмотрен законом. Учитывая действующее на настоящий день законодательство, в специальном порядке, как правило, выделяется две части: во-первых, стадии, направленные на обеспечение принятия решения о регистрации юридического лица и, во-вторых, стадии, охватывающие непосредственную регистрацию такой организации.
При этом сразу заметим, что мы коснулись исключительно тех стадий, которые непосредственно охватываются регистрационным производством. Все действия учредителей и иных лиц, направленные на подготовку к государственной регистрации (составление учредительных документов, формирование органов юридического лица, оплата государственной пошлины и др.) не входят в эту систему и должны рассматриваться отдельно, в организационном порядке.